La colusión está en todas partes. Al menos eso piensa el 52% de los adultos encuestados en Chile por Subjetiva y el CeCo, entre el 2 y 19 de agosto de este año, que declaró que la colusión “es una práctica extendida o muy extendida”. Este porcentaje contrasta fuertemente con el 9% que declara que en Chile sólo “existen casos aislados” de colusión. ¿Significa esto que la Fiscalía Nacional Económica (FNE) y el Tribunal de la Libre Competencia (TDLC) son ineficaces? No necesariamente. A nuestro juicio, la respuesta pasa por entender cómo se forman estas opiniones. En concreto, creemos que las visiones sobre la extensión de la colusión se forman de manera similar a las opiniones sobre la amplitud de la corrupción en los funcionarios públicos, que González y coautores han estudiado teórica y empíricamente, usando datos de un grupo amplio de países.1
Comencemos por la corrupción. Los estudios de opinión pública en Chile muestran que alrededor de 70% de las personas adultas pensaba en 2016 que bastante o casi todos los funcionarios públicos estaban involucrados en actos de corrupción, pero apenas 7% decía que le habían pedido coimas para acceder a un servicio público con frecuencia. Más aún, tres cuartas partes de las personas encuestadas decían que nunca o casi nunca se habían enfrentado a situaciones como esa.2 En este sentido, pareciera que no existe una relación cercana entre el mundo de las opiniones y la realidad. Sin embargo, González y coautores sostienen teórica y empíricamente que la relación puede existir en algunos contextos y en otros no. En efecto, sus resultados señalan que haber vivido la experiencia de solicitud de soborno afecta las percepciones de corrupción, haciendo creer que está ampliamente extendida entre los funcionarios públicos, en países donde la corrupción es inusual. La teoría indica que la corrupción en ese ambiente es un hecho tan raro que, cuando ocurre, gatilla un proceso de reflexión que cambia cómo los individuos perciben la situación general del fenómeno y tienden a generalizarla (“si me pasó a mí, le está pasando a todos”). Por cierto, la magnitud de la asociación es más grande cuando la prensa es libre de investigar e informar sobre estos hechos. Lo contrario ocurre en países donde la corrupción está ampliamente extendida: la experiencia de la solicitud de soborno no agrega información nueva ni relevante para dar forma a la opinión general, lo que explicaría por qué ambas no tienen una relación significativa en tales países.
Ahora, volviendo sobre la colusión, ¿qué dicen estos resultados? Si los casos detectados de colusión son inusuales en nuestro país, el hecho de que uno o más casos que afecten la vida cotidiana de las personas se divulgue públicamente puede gatillar el proceso de reflexión que cambie la opinión de las personas, en dirección a generalizar la prevalencia de este fenómeno. La encuesta del CeCo muestra que 81,71 y 61% de los encuestados escucharon hablar de la colusión del papel higiénico, de los pollos y de las farmacias, respectivamente. A la luz de lo señalado en el estudio de corrupción, creemos posible que la notoriedad de estos casos ayude a explicar la creencia mayoritaria de que la colusión está en todas partes.
Más aún, dichas percepciones también pueden estar confundiendo una mayor capacidad para descubrir casos de colusión con un ambiente menos competitivo en general. En 2009, junto a otras herramientas de investigación, se introdujo la delación compensada en nuestro país, que permite la reducción de las penas o la concesión de inmunidad a infractores de la libre competencia, a cambio de una cooperación efectiva con las autoridades para sancionar al resto de los involucrados. Gracias a su introducción, varios acuerdos colusivos han podido ser perseguidos con posterioridad, algunos en mercados de bienes esenciales, como el papel higiénico. El caso de las farmacias, a pesar de haber sido conocido antes de la introducción formal de esta medida, implicó en los hechos que FASA lograse una reducción de su multa por delatar al resto de las farmacias involucradas. Por último, el caso pollos fue descubierto gracias a las nuevas medidas intrusivas conferidas a la FNE en la misma reforma de 2009. En ese sentido, cuando la FNE y el TDLC hacen su trabajo, detectando y sancionando un caso de colusión, pueden también contribuir a generar la percepción de que la colusión está ampliamente extendida.
El mismo argumento podría aplicar para explicar las relativamente bajas evaluaciones que reciben tanto la FNE como el TDLC en la encuesta de Subjetiva y el CeCo. El sondeo muestra que 60 y 59% de las personas encuestadas evalúa a la FNE y al TLDC, respectivamente, con notas entre 1 y 4. En contraste, 38, 42, 53 y 47% de la muestra califica con notas en ese rango al Banco Central, al Servicio de Impuestos Internos, al Sernac y a la Contraloría General de la República, respectivamente. En esa perspectiva, algunas personas pueden evaluar positivamente a la FNE y al TDLC en caso de detectar y sancionar un caso de colusión porque están cumpliendo bien con su trabajo, pero puede haber otras que interpreten este hecho como evidencia de que la colusión está ampliamente extendida y por ello, asignan una calificación negativa a ambas instituciones. Es posible también que la diferencia entre uno u otro grupo esté en la atención con la que las personas siguen las noticias económicas, sección en que habitualmente se presentan los datos sobre estas investigaciones. La verificación de la existencia de ambos grupos puede ser un camino interesante de investigación futura.
Así como la creencia mayoritaria de que la colusión es una práctica extendida no significa que la FNE y el TDLC sean ineficaces, tampoco significa que su trabajo sea perfecto o que no requiera reformas. Por ejemplo, las condiciones de aplicación del mecanismo de delación compensada han sido actualizadas constantemente por la autoridad: la guía original de la FNE de 2009 fue reemplazada en 2017. Probablemente esta misma guía presente nuevas correcciones en el futuro, y asuntos como la pena de cárcel presionen revisar la legislación actual, sobre lo cual la encuesta del CeCo también tiene datos, pero cuyo análisis escapa a los límites de esta columna.
Por último, creemos que entender el proceso de formación de opiniones acerca de la colusión ayuda a poner en una perspectiva adecuada los efectos del trabajo de la FNE y el TDLC sobre las opiniones de la población general y los alcances que una agenda reformista en materia de competencia y colusión podría tener sobre ellas.
